Così l’Assemblea viene svuotata dei suoi poteri: anche l’Umbria si è adeguata a discapito della rappresentatività

di Mario Tosti

Alcuni giorni fa un articolo su questo giornale, con lucidità, ha evidenziato il ruolo egemonico che la Giunta regionale esercita ormai sul Consiglio, rendendolo un luogo di semplice approvazione delle decisioni prese in stanze ridotte, da pochi assessori e funzionari. Lo stesso ragionamento potrebbe farsi per i Consigli comunali, dove la volontà del sindaco è ormai predominante e le assise consiliari sono ormai luoghi dove si ratificano le decisioni. Manca insomma un confronto aperto, democratico, che coinvolga le competenze di tutti i consiglieri eletti, anche di quelli della minoranza, per raggiungere l’obiettivo della politica: far funzionare bene l’amministrazione e avvicinarsi il più possibile alle istanze dei cittadini. Eppure, la storia insegna che non è stato sempre così e che, per esempio, alle origini dell’istituto regionale, la partecipazione, la proposta del Consiglio e lo stesso rapporto con i cittadini, la comunicazione con loro, era gestita dai Consiglieri, dai capigruppo, in particolare. Certamente non si può ignorare la riforma introdotta dalla legge 142 dell’8 giugno 1990, che aprì la strada all’elezione diretta dei sindaci e dei presidenti provinciali, cui seguì nel 2000 l’elezione diretta dei presidenti delle giunte regionali. Tali riforme, nei fatti, significarono una limitazione dei poteri dei consigli elettivi e un rafforzamento degli esecutivi: i membri delle giunte venivano nominati dai sindaci o dai presidenti che potevano rimuoverli a piacimento e non dovevano essere consiglieri comunali o regionali. Perché si giunse a tali provvedimenti, varati da governi a trazione di centro-sinistra, tranne nel periodo maggio 1994 – gennaio 1995 con il Governo Berlusconi I?
I primi anni Novanta del Novecento rappresentano un periodo denso di avvenimenti politici sia dal punto di vista internazionale sia da quello nazionale: relativamente al primo fronte ricordiamo la fine dell’Unione Sovietica, l’affermarsi di politiche neoliberiste,  la globalizzazione, il diffondersi impetuoso dell’informatica anche nel campo dei servizi; sul fronte interno sono gli anni di tangentopoli, della fine della repubblica dei partiti, cardine del sistema politico della prima Repubblica. L’insieme di questi fenomeni, soprattutto nelle regioni dove era predominante la subcultura della sinistra, si coniuga con una crisi del regionalismo, un’accentuazione dei caratteri centralisti dello Stato, la crescita di spinte municipaliste, un mutamento delle politiche di programmazione, che saranno sempre più dipendenti da risorse provenienti dall’Unione Europea. L’Umbria è stata una delle regioni che hanno maggiormente operato per preparare il terreno alla realizzazione del dettato costituzionale che prevedeva l’istituzione delle regioni: basta ricordare che la prima seduta del Consiglio regionale, eletto il 7 giugno del 1970, si tenne il 20 luglio nella Sala dei Notari di Palazzo dei Priori, centro pulsante della vita comunitaria di Perugia, con una larga partecipazione popolare. L’attuazione del regionalismo fu un procedimento partecipato e complesso che predispose i principi programmatici fondamentali (partecipazione, decentramento, programmazione), posti alla base del suo funzionamento. Gli statuti – come ha dimostrato in un bel saggio Mauro Volpi – presentano un misto di continuità e cambiamento. Il primo proponeva una forma di governo parlamentare a tendenza assembleare, che alla lunga portò a un eccessivo coinvolgimento del Consiglio nell’attività amministrativa a scapito della funzione di controllo, nonché il manifestarsi di aspetti consociativi nel rapporto fra assemblea e governo regionale; il secondo elaborò una forma di governo parlamentare razionalizzata, che ridimensionava  la tendenza assembleare presente nel primo statuto: se il Consiglio continuava a determinare l’indirizzo politico e programmatico della Regione, con funzioni di controllo sull’attività amministrativa, le sue competenze sulle delibere di attivennero circoscritte a quelli di indirizzo e di programmazione. La Giunta, da parte sua, viene definita come organo esecutivo, ma assume la responsabilità dell’indirizzo politico amministrativo della regione, del quale risponde al Consiglio.
Si giunge così allo statuto del 2005, attualmente vigente, conseguenza della legge costituzionale del 1999, che stabilisce l’elezione popolare del Presidente, il quale nomina e revoca i componenti della Giunta e, di fatto, colloca il Consiglio in una posizione di minorità rispetto al Presidente. C’è da sottolineare, sempre secondo Mauro Volpi, che lo statuto umbro è stato fra quelli che più sono andati nella direzione di introdurre contrappesi per controbilanciare il potere del Presidente, fino a coniare la nuova denominazione di “Consiglio regionale-Assemblea legislativa dell’Umbria”, nel tentativo di rivitalizzarne la funzione di indirizzo e di controllo politico, anche se tale modifica sembra aver assunto più un significato nominalistico che sostanziale. Dunque, se volessimo tracciare una storia del regionalismo in Umbria, attraverso gli statuti, dovremmo verificare che sul terreno della forma di governo c’è stata una netta discontinuità, contrassegnata dal passaggio dal modello parlamentare, a tendenza assembleare, del primo statuto a quello parlamentare razionalizzato del secondo, per sfociare in quello presidenzialistico disciplinato nello statuto vigente. In sostanza, anche l’Umbria si è adeguata a un orientamento che ha caratterizzato la politica italiana degli ultimi decenni, incentrato sull’esigenza della governabilità a discapito però della rappresentatività e dell’organo consiliare. Per risolvere il problema, segnalato nell’articolo ricordato, verrebbe da ricordare il deputato Sidney Sonnino, che il 1° gennaio 1897, in un articolo nella rivista Nuova Antologia, dal titolo Torniamo allo Statuto, denunciò la degenerazione del sistema parlamentare italiano. Sonnino denunciava allora, in verità, lo sconfinamento del potere legislativo (soprattutto della Camera dei deputati) in quello del sovrano nel momento in cui i governi non dipendevano più (come previsto dallo Statuto Albertino) dal Re ma dal sostegno delle mutevoli maggioranze parlamentari. Tuttavia, allora come ora, la questione della partecipazione e della rappresentatività costituiscono due nodi del funzionamento democratico dello Stato e della Regione, che non possono essere sottovalutati specie in un momento in cui su quest’ultime si pongono importanti interrogativi sul loro ruolo e sul loro futuro.